——以衡東縣試點為例
衡東縣于2010年3月被省紀委明確為全省兩個縣委權力公開透明運行試點縣之一。一年多來，試點工作取得了階段性成效，得到了省紀委的高度評價和認可。本文以衡東縣試點為例，對衡東縣委權力公開透明運行工作的做法、經驗和問題做出初步總結，并就如何進一步完善縣委權力公開透明運行提出一些不成熟的建議，以求為推進我國縣權公開全面展開提供參考。
一、縣委權力公開透明運行試點工作的背景和意義
“郡縣治則天下安”，為了規(guī)范縣委權力運行，特別是加強對縣委書記職權的規(guī)范， 2009年3月，中央紀委、中組部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)等3個縣(區(qū))開展縣委權力公開透明運行試點，拉開了中國縣權改革的序幕。到2010年，試點工作在全國各省、市、自治區(qū)進一步鋪開。2010年3月，在省委、省政府和省紀委召開的全省反腐敗工作會議上，經過反復醞釀，討論篩選，衡東縣被確定為湖南省兩個試點縣之一。2010年11月，中央紀委、中組部印發(fā)了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，《意見》指出，縣一級在我們黨的組織結構和國家政權結構中處于承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，縣委擔負著把黨的路線方針政策貫徹落實到基層的重要職責。開展縣委權力公開透明運行試點工作，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，責任重大，意義深遠。
第一，縣委權力公開透明運行，為發(fā)展黨內民主、推進黨務公開打了一劑“強心針”。不見陽光的權力最容易發(fā)生變形，也容易污染政治生態(tài)。讓縣委權力在陽光下運行，將縣委關于經濟社會發(fā)展的重大決策、決定、決議及執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項，重要人事任免，重要黨務工作情況予以公開，是縣級黨務公開的重要內容，是深化黨務公開的重要舉措，也是發(fā)展黨內民主的重要途徑。
第二，縣委權力公開透明運行，為防治權力腐敗、規(guī)范縣委正確行使職權上了一道“緊箍咒”。“縣權透明”試點抓住權力這個核心環(huán)節(jié)，對縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員，縣委各職能部門的職責和權限進行明確劃分，編制職權目錄，把決策權、管理權、用人權納入到依法、科學、民主、公開透明的軌道中，為權力運行設置了安全防線。從而確?？h委“用好權”、“執(zhí)好政”，實現科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。
第三，縣委權力公開透明運行，為密切黨群、干群關系加了一層“潤滑油”。推進縣委權力公開透明運行，實際上也是一個問需于民、問計于民、問政于民，干群互動的過程。只有公開透明運行縣委權力，才能談得上民主，才能使人民群眾有條件充分行使監(jiān)督權，這對于提升人民群眾對縣委工作的信任度和滿意度，構建和諧的黨群、干群關系，促進社會和諧穩(wěn)定有著明顯的推動作用。
二、衡東縣委權力公開透明運行試點工作的基本情況
開展縣委權力公開透明運行工作，是一項涉及領域廣，牽一發(fā)而動全局，影響面大的工作，目前沒有成熟、統一的模式可以照搬，全國各地的試點可以說都是在摸石頭過河。自去年三月份省委確定衡東為全省試點縣以來，省、市紀委領導都非常重視這項工作，多次來衡東召開調研座談會，部署試點工作，而衡東縣也及時成立了縣委權力公開透明運行工作領導小組，在縣委常委直接領導下，經過一段時期的探索和實踐，試點工作已經取得了明顯的進展。
一是抓制度建設。在依法厘清縣委職權，嚴格規(guī)范權力運行流程的基礎上，衡東縣首先制定了《關于縣委權力公開透明運行工作的意見》、《關于縣委權力公開透明運行程序規(guī)定》、《關于建立縣委全委會和常委會列席旁聽制度的實施意見》、《中共衡東縣委常委會議集體決策“三三”工作制度》、《中共衡東縣委權力公開透明運行工作實施方案》、《縣委、縣政府新聞發(fā)言人制度》、《中共衡東縣委“三重一大”事項決策實施細則》、《中共衡東縣委權力公開透明運行流程圖》、《關于印發(fā)縣委領導分工的通知》等9個試點工作規(guī)范性文件，內容緊密聯系，互為銜接，形成一個整體的文件體系，其中《中共衡東縣委關于縣委權力公開透明運行程序規(guī)定》和《中共衡東縣委關于縣委常委會議集體決策“三三”工作制度》是兩個亮點?！冻绦蛞?guī)定》這一規(guī)范性文件在全省率先出臺，得到了省、市紀委領導的充分肯定。10月16日，中央《瞭望》雜志刊登省委常委、省紀委書記許云昭的署名文章，重點推介該縣縣委權力公開透明運行試點工作。
二是抓公開透明。建設了“一廊一欄一網一中心”立體式宣傳陣地，即黨務公開宣傳長廊、黨務公開電視專欄、縣委權力公開網站、縣委新聞發(fā)布中心，增強縣委權力公開運行透明度，主動接受各方面的監(jiān)督。在政務中心服務大廳設立黨務窗口，接待黨員群眾來電來訪；在縣委各職能部門辦公地點投放了一萬冊縣委權力公開透明運行工作宣傳資料；各單位統一要求、統一模式制作了黨務公開欄；在縣委辦、縣政府辦、縣紀委等辦公場地，高標準安裝了電子顯示屏和電腦觸摸屏等信息公開平臺；通過縣委黨務公開網，及時公布縣委的重大活動、重大決策、重要人事任免，縣委領導的主要動態(tài)等。既拉近了縣委同人民群眾的距離，又便于接受群眾監(jiān)督。
三是抓權力監(jiān)督。試點工作中，衡東縣及時加強對縣委權力的有效監(jiān)督，推行“三重一大”事項集體決策等制度，著力完善民主決策機制；全面 實行黨政正職“三個不直接分管”和重大事項決策“末位表態(tài)”等制度；加大同級監(jiān)督力度，實施領導問責公開；建立縣委常委會議列席旁聽制度；執(zhí)行群眾評議制度，聘請監(jiān)督評議員；著力構建大監(jiān)督工作格局，形成對縣委權力有效監(jiān)督的合力。
衡東縣推行縣委權力公開透明運行試點工作以來，密切了黨群干群關系，營造了和諧干事創(chuàng)業(yè)氛圍，推動了縣域經濟又好又快發(fā)展，取得了明顯成效。去年7月份，該縣先后組織了縣公安局中層崗位競聘和鄉(xiāng)村教師公開招考，兩項工作程序完全按照《程序規(guī)定》進行，做到了公平、公正、公開。8月份，公開選拔1名縣委政策研究室副主任兼縣委、縣政府新聞發(fā)言人和2名團縣委副書記，在報名、資格審查、筆試、面試、體檢、考察等環(huán)節(jié)，公開辦全程參與，尤其是縣委全會表決程序，公選職位所在單位負責人、部分人大代表、政協委員和群眾代表參加旁聽，縣電視臺全程錄播，廣泛接受各界監(jiān)督，社會反響良好。2011年上半年，全縣已完成GDP 64.39億元，同比增長25.66 %，增幅居全市第二,財政收入3.709億元，同比增長52.37%，增幅居全市第一,高于全市、全省、全國平均水平。
三、衡東縣委權力公開透明運行試點工作的基本經驗
從衡東縣開展試點工作至今可以看出，該縣試點工作已經取得了一定的成效，并且在實踐中積極摸索，努力探索出了一套科學、規(guī)范、實用，具有衡東特色的經驗和做法。
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厘清權力是縣委權力公開透明運行工作的“牛鼻子”，以厘清權力為抓手，是縣委權力公開透明運行工作的首要任務和關鍵環(huán)節(jié)。該縣以《中國共產黨章程》等黨內法規(guī)文件為指導，制定了《中共衡東縣委關于縣委權力公開透明運行程序規(guī)定(試行)》，作為梳理權限的重要依據，對縣委職權運行主體、權限、程序等提出了明確具體的要求，對縣黨代表大會、縣委全委會、縣委常委會以及縣委書記、縣委副書記、縣委常委的職責權限進行了梳理，并向全社會公開。明確了縣黨代會權力事項4項、縣委全委會權力事項7項、縣委常委會權力事項7項、縣委書記權力事項7項，按照權力事項不交叉、不重疊的原則，明確了縣委副書記和縣委常委權力事項6項。同時對縣紀律檢查委員會、縣委職能部門的權力事項進行了梳理。在此基礎上，按照“統一簡潔、明確具體、流程優(yōu)化、操作易行、便于監(jiān)督”的思路，繪制了縣委權力公開透明運行流程圖。
㈡以規(guī)范程序為重點，讓權力行使用得明白
突出權力運行的程序，推進權力透明規(guī)范。衡東縣委為了進一步規(guī)范常委決策運行程序，加大用制度管權、管人、管事的力度，制定了縣委常委會集體決策“三三”工作制度，即會前三審查、議事三原則、決策三公開工作機制。會前三審查是指論證審查、層級審查和權限審查，議事三原則是指民主集中制原則、大事票決原則和權責一致原則，決策三公開是指決策內容公開、執(zhí)行過程公開和落實結果公開。得到了省、市領導的高度評價。
突出權力決策的程序，建立集體決策機制。為了從源頭上預防腐敗，防止個人決定重大問題和個人分工不負責現象，實現縣委領導體制科學化、效能化，衡東縣委制定了縣委常委“三重一大”事項集體決策制度(“三重一大”是指重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排及大額度資金使用情況)，明確規(guī)定凡屬常委會職責范圍內的“三重一大”事項按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行決策，并對“三重一大”事項決策的具體范圍、標準和程序進行了明確界定，力求細化、量化，而不是抽象、籠統，讓“三重一大”事項大小有界，深淺有度，便于操作。如為了加強縣委對財政預算外資金和大額資金使用的監(jiān)管，規(guī)定 “需要使用100萬元以上較大額度政府資金處置經濟和社會矛盾糾紛的事項”和“由縣財政投入超過100萬元以上的重要公共基礎設施建設項目”需按程序提交常委會議研究。 #FormatImgID_0#
突出權力公開的程序，規(guī)范議事決策過程。一是健全“民情專遞”機制，強化事前公開。在縣委全委會、縣委常委會議題形成階段，凡涉及經濟社會發(fā)展、保障民生等重大事項的，必須廣泛征求黨員群眾的意見。二是完善“會議開放”制度，強化事中公開?？h人大常委會主任、縣政協主席全程列席區(qū)委常委會；建立并完善由專家學者、老干部代表、基層群眾、普通黨員、機關干部、人大代表、政協委員等40人組成的會議列席人員資料庫，凡涉及民情民意事項的會議堅持向列席人員全面開放，根據議題每次抽取4至6名人員列席。如縣委常委會議研究縣城老馬路菜市場搬遷等群眾關心的重大問題時，均特邀了部分社會各界人士代表列席參加。三是完善“新聞發(fā)言人”制度，強化事后公開，搭建黨委政府與新聞傳媒和社會公眾進行良好溝通的橋梁。
?、缫詮娀O(jiān)督為前提，讓權力監(jiān)督看得明白
著力推進縣委權力在重點環(huán)節(jié)陽光運行。一是嚴格規(guī)范縣委用人權，推行陽光人事。重點圍繞干部選拔任用工作中的動議、提名、考察、醞釀、討論決定等關鍵環(huán)節(jié)，科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣委選人用人行為。二是嚴格規(guī)范縣委重大工程項目決策權，推行陽光工程。對重大項目立項依據、工程招投標、經營性土地出讓、產權交易、政府采購等項目建立全程監(jiān)督機制。三是嚴格規(guī)范縣委大額資金分配使用權，推行陽光支出。規(guī)范財政資金分配，全面推行國庫集中支付制度、會計集中核算制度，規(guī)范政府工程項目資金使用，完善大額資金審批和管理辦法，推行縣黨政主要領導不直接分管財務制度，縣委領導不能通過“批條子”、“打招呼”分配資金。
強化紀檢監(jiān)察專門監(jiān)督。該縣為了適應縣委權力公開透明運行監(jiān)督工作，積極深化紀檢管理體制改革，著力于改進監(jiān)督方式、提升監(jiān)督實效，全面強化效能巡查、駐點巡查和綜合巡查，構建起決策執(zhí)行主體與監(jiān)督主體相分離、目標設定與過程追蹤相分離的督導模式，加強對決策執(zhí)行情況的監(jiān)督。
強化社會監(jiān)督。該縣對縣委及其工作部門的領導分工、議事決策、工作動態(tài)、訴求電話等進行全面公開，及時收集民情民意，將黨內信息公開由過去單一平面模式，拓展為公開專欄、宣傳櫥窗、新聞媒體、電子媒介、公開專網為一體的多維立體模式。在衡東公眾信息網開設“縣委書記信箱”和“縣長信箱”，共同構建起社會公眾與黨和政府之間的訴求表達平臺和溝通反饋機制，接受全社會監(jiān)督。
嚴格問責監(jiān)督。該縣按照 “有權有責、用權負責、負責擔責、權責統一”的原則，建立公開、常態(tài)問責機制，運用組織、黨紀和政紀手段，堅決處理不作為、亂作為、不當作為而造成不良后果的失職和瀆職行為。
㈣以信息公開為載體，讓權力公開說得明白
堅持黨員群眾關心什么就公開什么，重點圍繞“三重一大”事項、關系群眾切身利益事項和容易滋生腐敗的突出問題，充分利用“一廊一欄一網一中心”等多種渠道進行公開，真正實現“三個轉變”：一是實現由一般公開向實質性公開轉變。將縣委重大決議、重要工作安排、黨政領導班子分工和聯系電話以及與群眾利益密切相關的重要事項進行公開，今年已召開縣委新聞發(fā)布會4次。二是實現由結果公開向過程公開轉變。做到“黨委工作全方位、權力運行全過程、關鍵環(huán)節(jié)全透明”，一些原來群眾帶有疑慮、容易引發(fā)矛盾的問題，通過黨務公開得到有效解決。三是實現由內部公開向社會公開轉變。改變過去在小范圍內向少數人通報、公開的局面。
?、橐栽圏c工作為契機，讓權力公開推得明白
為了鞏固縣委權力公開透明運行試點工作成果，衡東縣委今年在全縣基層黨組織全面推進黨務公開工作，在全縣構建了黨委統一領導、紀委牽頭推進的工作格局，建立了“有班子，有房子，有牌子，有欄子，有柜子”的“五有”的常態(tài)化黨務公開工作機制?？h委出臺了《衡東縣黨務公開工作考核和責任追究辦法》，對黨務公開工作的考核內容和標準進行了細化，對考核的程序和方法進行了規(guī)定，并明確了獎勵和責任追究措施。在基層黨務公開中，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和機關工作的不同特點，劃分縣直機關黨務公開目錄有8大類12種40項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務公開目錄共8大類19項，村(居委會)黨務公開分4大類16項，并對公開的范圍和形式進行了明確規(guī)定。
四、縣委權力公開透明運行工作值得注意的問題
通過對衡東縣開展試點工作的情況進行分析，我們認為這一制度在全面推廣過程中應該注意解決以下幾個方面問題：
縣委權力界定需要權力依據清晰。從目前來看，縣委權力界限和權力內容的梳理有一定的模糊性。這種模糊性緣于縣委權力依據規(guī)定的模糊性?？h委權力的依據，多是黨章等黨內法規(guī)文件中原則性的規(guī)定，一般都比較宏觀。對權力的界定和內容規(guī)定等，還有進一步改進和完善的空間。
縣委權力公開透明運行需要制度支撐。衡東縣的探索與試點工作在目前看來做得比較好，但是該制度試驗只是在衡東縣一級，缺乏一個系統的制度支持。因為這一整套的制度只是基于衡東縣委一級在上級的要求之下實現的一種自我權力約束，是建立在道德的基礎之上而不是在制度的基礎之上。因此衡東縣的制度需要在試點的基礎上向上一級擴展，使得上下級制度一致，當下級權力行使出錯的時候可以有一致的制度救濟，從而解決制度系統之間的矛盾。
縣委權力公開透明運行需要長效機制。實現縣委權力公開透明運行是一項長期任務，不是一朝一夕的事?，F在我們擔心的是，雖然試點工作取得了初步的成效，但是該項工作容易受到主要領導個人因素的干擾，缺乏長期堅持、常抓不懈該項制度的約束機制。因此，必須不斷健全、完善、固化相關制度，逐步形成權力公開透明運行的長效機制。
五、完善縣委權力公開透明運行工作的建議
1、要在進一步科學界定縣委權力內涵上下功夫。保證縣委權力公開透明運行，首先是要厘清權力，在對縣委權力進行全面清理的基礎上，依法明確縣委集體和領導班子以及每位常委成員的各項職權。按照“權力配置科學、界限明確、行使依法、運行公開”的原則和要求，正確處理好黨委常委集體領導和個人分工負責的關系，科學配置和界定好縣委常委之間的權力，規(guī)定權力內涵，確定權力行使范圍，規(guī)定權力行使方式，建立權力行使效果評價體系，從而保證縣委權力正確行使，公開透明運行，有效防止攬權、爭權、讓權現象和不作為、慢作為、亂作為的不勤廉行為發(fā)生。
2、要在進一步規(guī)范縣委權力運行程序上下功夫。加強縣委權力公開透明運行程序建設，是鞏固和深化試點工作的重要一環(huán)。所謂權力運行程序是指行使權力，履行職責的方式、步驟、順序和時限等要求?？茖W設置縣委權力運行程序，是使其權力公開透明的有力保證。通過加強權力運行程序建設，一方面，對縣委權力的運行進行規(guī)范和約束，有利于從制度上、源頭上克服失職、越權和濫用職權。另一方面，通過強化黨務公開、公眾參與，使縣委權力在陽光下運行，促進勤政、廉政。
3、要在進一步加強對縣委權力有效監(jiān)督上下功夫。對于一個縣來說，縣委處于位高權重的位置，縣委權力是核心權力。特別是在當前存在的“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、群眾監(jiān)督太淺、法律監(jiān)督太晚”的情況下，對如何加強對縣委班子成員尤其是黨政“一把手”的有效監(jiān)督，越來越成為監(jiān)督工作迫切的課題。在縣委權力公開透明運行試點工作中，必須在加強對權力運行的有效監(jiān)督方面繼續(xù)深入探索。
4、要在進一步增強縣委權力運行透明度上下功夫。凡是黨員、群眾關注的重大事項和熱點問題，只要不涉及黨內秘密，都要實行公開，這是民主政治發(fā)展的必然趨勢?，F在有些干部擔心權力運行透明度高了，會帶來一些負面影響，直接影響到縣委的形象，這種狀況必須加以改變。要充分利用現代科技手段，采取電子政務、電子會議、現場錄像、網上審批、電子監(jiān)察、內網對接，與互聯網聯動，實行網絡溝通、網絡交流、網絡監(jiān)督、網絡問政。通過新聞發(fā)布、咨詢聽證、公開招考錄用、陽光工程、列席旁聽等有效形式，落實和維護黨員的知情權、參與權、選擇權、表達權、監(jiān)督權。建立健全責任考核評價體系，制定和完善縣委權力公開透明運行工作責任追究辦法，形成長效機制。
5、要在進一步堅持推進試點工作與推進基層黨務公開相結合上下功夫。黨務公開是指黨內事務的內容、程序、結果等在一定范圍內進行公布。因此，縣委權力公開透明運行試點工作和基層黨務公開工作都是黨務公開的重要內容。把兩者結合起來、上下聯動抓，能夠起到互相促進的作用。以縣委權力公開透明運行來推動基層黨務公開工作，以基層黨務公開工作來促進縣委權力公開透明運行工作，提高黨內民主建設科學化水平。
6、要在進一步深化試點工作和總結推廣試點經驗上下功夫。目前，中央紀委、中央組織部已在睢寧、武侯、成安三縣區(qū)開展縣委權力公開透明運行試點工作，各省區(qū)市也確定一些縣市區(qū)開展這項試點。應及時總結推廣他們在實踐中創(chuàng)造的有益做法和新鮮經驗，認真研究，形成規(guī)律性認識，作出理論概括，上升到從制度層面深入推進縣委權力公開透明運行工作。
李迪清：中共衡東縣委黨校校長
晏曉華：中共衡東縣委黨校副校長
王月華：中共衡東縣委黨校教務科科長
廖芬芳、吳小紅：中共衡東縣委黨校教師
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來源：衡陽新聞網
作者：李迪清 晏曉華 廖芳芳 吳小紅 王月華
編輯：彭俊